乡村振兴背景下X市某安置房项目工程中PPP应用研究

来源: 穆斯林文学网 发布时间:2020-04-16 论文字数:0字
论文编号: sb2020041514293030463 论文语言:中文 论文类型:硕士毕业论文
本文是一篇工程硕士论文,本文通过多种研究方法和国内外经典案例提炼,并结合具体案例提出了 PPP 模式在安置房工程上应用的可能性和优势,安置房工程作为民生工程,配合“棚户区”改造
本文是一篇工程硕士论文,本文通过多种研究方法和国内外经典案例提炼,并结合具体案例提出了 PPP 模式在安置房工程上应用的可能性和优势,安置房工程作为民生工程,配合“棚户区”改造已经发展为一项政治任务,换句话说已经不是各地区政府可以自己选择建设或不建设的工程了。PPP 模式在安置房工程的引入,对项目而言,首先这种模式可以为政府筹措大量的资金,有利于其顺利推进,同时在选择社会资本方的时候,可以充分吸取对方先进的管理和工作经验,加速政府自身的转型。基于合作模式下的政府和社会资本,在抵御风险,效能的产出上都是远远优于单一的政府和社会资本一方承建的。对于单纯的政府方来说,使用 PPP模式不仅较之传统模式可以节省一大笔资金,同时通过良好的社会竞争形势,还可以防止垄断的发生。对于企业来说,除了承建项目为自己带来的稳定收益之外,与政府、银行之间人脉的建立也是 PPP 模式下为企业带来的机遇。

1  绪论

1.1  研究背景和意义
在国家全面提出乡村振兴战略以来,民生基础设施建设,特别是住房问题始终是群众重点关心的领域,在此上到中央下到地方政府都做出了大量的努力,城镇扩展、老城区重建、棚户区改造等一系列问题摆放在眼前,是各级政府亟需解决的事宜。
1.1.1  研究背景
十八大以后,在习近平同志为核心的领导人带领下,国家集中精力进行乡村建设。这些年来,取得了让全国人民都欣喜的成绩。2017 年 10 月 18 日召开的十九大的报告中指出接下来的发展目标之一:“保障性住房建设稳步推进,社会治理体系更加完善,社会大局保持稳定,国家安全全面加强。”同年年底,习总书记一行人前往 X 市和下属县区视察工作,重点视察了城市转型建设成果、部分村落的党建工作、民间艺术等,突出体现了中央对乡村振兴和城市化推进建设的关注度。
城市化发展,伴随的是大规模的城市建设,其中包括老旧房屋拆迁重建、棚户区改造、新城区扩张等,其中工作的重点也是难点在于拆迁和重建两个要素。针对于广大乡镇地区,安置房项目的建设是非常重要的一项工作,不仅牵扯到巨大的人力物力,同时还伴随着诸多的社会问题和社会矛盾的凸显,在全国范围内县区财政吃紧的情况下,如何筹措资金是这项工程能否顺利推进的一个关键,所以在此国家也在引导、倡导各地政府与社会资本进行合作以实现工程建设。
安置房项目的建设对于政府部门来说是一项需要耗费大量财力的项目,但其又是城市化进程不断进展以及乡村振兴战略实施的重要环节,为了能够多渠道筹措资金,在过去我国采用过建设-移交(Build-Transfer,简称为 BT)模式。这一种形式的本质是属于承包的单位负责筹措资金和建设项目,项目完工之后将项目交付给政府,而政府则是根据双方事先的约定按时按额度将工程费用交给承包单位。BT 模式的出现,可以在一定程度上缓解政府方面的融资压力,所以在当时受到了一些地方的青睐和应用。
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1.2  国内外综述
国外的 PPP 项目起步较之中国要早,特别是欧美和亚洲的发达国家,无论是从应用的深度和广度都远在我国之上,而在城市规划和住房方面,不同的发达国家则各具特色。国内的 PPP 模式运用虽然时间不长且充满着曲折,但在我国各部门和一系列学者的不断努力下,还是有着一定的进展和经验。
1.2.1  国外研究文献综述
在国际上,根据城市规划进行建设,针对于不符合城市规划和要求的建筑必然要进行拆除,所以无论在哪个国家,政府都是十分重视征地和拆迁工作的,但国外的土地属于私有制,所以不存在集体土地上征地拆迁安置工作,但是国外也有类似于国内拆迁重建工作的案例,对本文可以起到一定的借鉴作用。
美国在目前是世界上最发达的国家,建国时间较之其他发达国家来说很短,但由于迅猛的发展,随之产生的必然伴随着多次的城市改造和重建。在拆迁安置方面,美国联邦宪法第五条修订规定“即使政府作为行为主体,目的是为了公共利益而做的拆迁建设工作,也要把被拆迁人作为平等主体进行处理,假设得不到被拆迁人的允许,是不可能被允许规划重建的”,这条政策法规在一定程度上给予被拆迁安置者效益的制度保障。
相比之下,老牌资本主义发达国家英国在城市拆迁方面就有很多的疏漏,在上个世纪二三十年代,当时的英国政府为了推进城市化,在城市的郊区建设了很多新型的住宅以缓解当地贫民窟的现象。但是政策的推进缺乏相应的技术和资金支持,在部分郊区住宅建设完毕后,随之而跟进的配套设施和社会保障管理体系却迟迟没有跟进,就导致原本为解决贫民窟而存在的住宅变成新的贫民窟,反而不利于城市化进程。
相比之下,二战之后崛起的亚洲发达国家日本和新加坡则在城市化进程和老旧城区改建方面充分结合自己国家特点有一套相对完备的设备。其中日本方面随着二战之后美国的大力支持,以及上世纪八十年代之后科技迅速发展下,日本政府提出了公营住宅策略。这个策略对老旧房屋和新型建筑都进行了优点保留,并且很明显日本当局是充分总结了英国对于城市化建设中的失误,日本在进行房屋建设的时候最大的特色就是兼顾各地风土人情,对各地区建筑的特点进行充分保留,同时配套设施随着房屋的建设而随之跟进,这样既考虑了技术方面的因素,
也兼顾了政治发展的要求,同时也对于各地区人文遗产进行了保护。[2]
图 1-1 技术路线图
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2  我国 PPP 和安置房的发展与相关政策

2.1  PPP 在我国的发展和政策
我国 PPP 模式从雏形到现在经历了曲折、完善的漫长过程,虽然还有很多不足,但整体来说发展还是很显著的。
2.1.1 PPP 在我国的发展历程
在我国 PPP 的发展总体来说是经历了五个阶段的过程:
一是探索阶段(1984 年-1994 年)。这个阶段国内和国际上出现了两种截然不同的浪潮,国际上在 80 年代的中期,德国、日本等国家实行了高利率政策,进而加重了政府负担,接下来墨西哥以及拉丁美洲的一些国家相继宣布无力偿还债务,遭遇经济危机。但是在国内由于 1978 年后我国实行改革开放政策,进而吸引了大量外资入注我国,所以有一部分资金开始尝试性的开展基础设施建设。为了推动经济继续发展,欧洲的一些国家开始尝试运用 BOT 模式到基础设施领域,土耳其的阿科伊核电站项目成立后,发展中国家纷纷效仿。深圳市广深沙角B 电厂项目,通过 BOT 模式进行运作,为中国 PPP 模式的发展起到了良好的示范作用。
二是试点阶段(1995 年-2003 年)。由于首例 PPP 项目的成功运营,国家开始尝到 PPP 模式对社会带来的巨大收益,所以从 1994 年开始,国家计委核准了一大批的 PPP 试点项目,其中包括交通道路、水力电网等。从 1995 年开始,我国正式开始组织 BOT 项目试点,并先后批准了广西来宾 B 电厂、湖南长沙电厂 A 厂、四川成都自来水六厂等项目,但是由于缺乏相应的法律和技术支持,同时地方政府的财力相对难以支持项目建设,所以很多项目都没有落地,但是这些项目在筹备过程中的点滴,也为未来我国 PPP 的发展提供了大量经验。

三是推进阶段(2004 年-2007 年)。经历了 30 年的摸索和试点,我国开始在市政领域全面推进 PPP 模式,其中突出的标志是 2004 年 5 月 1 日《市政公共事业特许经营管理办法》的顺利推进。经过漫长的发展,此时我国的社会主义市场经济地位已经正式确立,同时也为社会资本能够顺利进入社会公共领域营造了一个良好的市场环境,之后一批有代表性的 PPP 项目成功落地,如南京长江三桥准 BOT 项目,黄石磁湖 TOT+BOT 项目、襄樊垃圾焚烧发电 BOT 项目等,这些项目的成功运作即便到今天对 PPP 项目的发展仍然具有重要的借鉴意义,而当时成立的几家 PPP 咨询机构,对于项目落地起到了重要的作用。
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2.2  安置房项目在我国的发展和政策现状
安置房,作为我国保障性住房中的一种,是当地城市进行城市扩张、老城区改造或者棚户区改造等情况下,对城市内原有的老旧房屋进行拆除新建,而被拆除房屋的住户需要新的住房,在此政府为其提供新的住房,这个新的住房就叫做安置房。在此由于相关资料不完备,在此以保障房为基础概述此类 。
2.2.1  保障房项目在我国的发展
随着中国房屋制度的不断改革和不断尝试,安置房在内的保障房项目在我国的发展也经历了以下几个阶段:
一是项目建设的提出阶段(1994-1997 年)。1994 年,国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》,该文件中提出了变实物福利分房为货币工资分配。也就是说针对于家庭收入的高于低进行分类分配的方式,具体形式是对于中低收入的家庭以建设保障性的经济性住房以供应,而对于收入比较高的家庭,则通过商品房以供应。这是我国首次提出建设经济适用房体系,标志着我国由福利分房形式开始转向住房货币化形式。
二是项目体系建设的确立阶段(1998-2002 年)。在 1998 年,随着国家的不断发展,住房货币化形式开始有了更深一层的进展,主要表现形式就是国家逐步确立以经济适用房为主的多层次住房体系。
三是项目建设的缺位阶段(2003-2006 年)。随着居民生活水平的不断提高,城乡居民人均可支配收入的不断增长,国务院在 2003 年颁布的 18 号文件中明确指出,我国未来发展的支柱产业之一就是房地产产业,此时开始实现普通的商品房取代经济适用房的现象。同时从 2005 年开始,为实现我国东三省的振兴,我国开始在此逐步开展棚户区改造工程,这也是我国大面积开始建造安置房的起步。
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3 国内外 PPP 相关应用案例分析 ..................................... 23
3.1 国内 PPP 典型案例分析 ....................................... 23
3.2 国外 PPP 典型案例分析 ....................................... 29
4 案例介绍和 PPP 适用性分析 ....................................... 37
4.1 专家访谈及学者观点综述..................................... 37
4.2 案例分析................................... 42
5 项目存在的问题和优化建议 ....................................... 59
5.1 安置房项目中存在的问题 ..................................... 59
5.2 项目优化的建议 ............................................. 61

6 乡村振兴背景下 PPP 模式在农村的其他应用

6.1  田园综合体领域的应用
2017 年 2 月,“田园综合体”作为一个专有名词,首次出现在中央一号文件中,根据国家后续文件的介绍补充,田园综合体可以理解为将某乡村打造成集农业发展、观光旅游、休闲度假为一体的新型发展模式。与传统农村发展模式相比,田园综合体模式不仅支持传统农业的发展,更重要的是拓宽乡村人民收益渠道,旅游休闲度假等设施的配备可以为当地吸引大量外来游客的资金,进而通过这些资金进一步强化农业的发展,并提高农村人民的生活水平,减轻当地政府财政负担,形成一个良性循环。
虽然很多游客向往着农村的绿水蓝天,但田园综合体模式的推进有几个显著特点,第一是本模式重点针对于公共服务领域,无论农业发展还是旅游休闲,只有很少的一部分属于农民的所有权,更多的产品还是政府所拥有和支配的,在此农民群体更多的是属于受益者,[83]这种项目对于广大农民来说既不会影响到他们正常生活模式的农业耕种,又让他们拥有一定的“本钱”去获取更多的经济收入;其次是前期投入,田园综合体项目的建设对前期投入这一点要求非常的高,基础设施完善、景点和功能区建设、公共空间治理等都需要大量资金,只有将前期的各项准备条件完备了,项目针对于外地游客才会有足够的吸引力,这一点上很明显绝大部分乡村政府是无力承担的;最后是项目的运营和管理,既然良性循环就需要一个强大的管理团队来承担项目的运用和管理任务,否则只会导致项目的最终失败。[84]而结合 PPP 在基础设施的运用,从定义上 PPP 模式就是为社会提供公共产品和服务的,并且通过与资本方合作的形式,通过少量的钱带动大量资金的投入,并且在合作过程中充分学习伙伴的管理模式和经验,这几乎与田园综合体项目不谋而合。
表 4-2 安置 ABC 小区的建设规模
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7  结论及展望
PPP 项目无论是在发达国家还是在发展中国家,都有着越来越多的应用前景,在我国,随着城镇化的进一步完善,乡村振兴战略的进一步深入,PPP 项目在基础设施建设等民生工程上的应用也会越来越广,但是随着应用的深入暴露出来的问题也越来越多。目前“棚户区”改造工程大力推进,相关的 PPP 项目相信也会逐渐落地。本文通过多种研究方法和国内外经典案例提炼,并结合具体案例提出了 PPP 模式在安置房工程上应用的可能性和优势,安置房工程作为民生工程,配合“棚户区”改造已经发展为一项政治任务,换句话说已经不是各地区政府可以自己选择建设或不建设的工程了。PPP 模式在安置房工程的引入,对项目而言,首先这种模式可以为政府筹措大量的资金,有利于其顺利推进,同时在选择社会资本方的时候,可以充分吸取对方先进的管理和工作经验,加速政府自身的转型。基于合作模式下的政府和社会资本,在抵御风险,效能的产出上都是远远优于单一的政府和社会资本一方承建的。对于单纯的政府方来说,使用 PPP模式不仅较之传统模式可以节省一大笔资金,同时通过良好的社会竞争形势,还可以防止垄断的发生。对于企业来说,除了承建项目为自己带来的稳定收益之外,与政府、银行之间人脉的建立也是 PPP 模式下为企业带来的机遇。
抛开项目本身而言,就 PPP 模式来讲,除了安置房工程,在全国高举乡村振兴的伟大旗帜下,PPP 模式在广大农村还有其它的很多应用前景。笔者在论文中提到的田园综合体和特色小镇,都是符合当前我国乡村的特点而量身打造的振兴项目。通过 PPP 模式自身的优势和特点,可以为乡村很多为民致富增收的项目提供资金、专业团队的保障,促进项目更好的推进下去。
由于作者能力有限,所搜集到的国内外安置房 PPP 项目的相关材料并不充足,这也是本文理论研究的局限所在。此外,本文对当前存在的问题,例如,由于环境变化对合同履行带来的影响,风险的规避等方面的研究依然不够深入和透彻。
参考文献(略)


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