地方政府债务问题及治理研究 --以顺德区为例

来源: 穆斯林文学网 发布时间:2020-04-14 论文字数:25985字
论文编号: sb2020041414362630440 论文语言:中文 论文类型:硕士毕业论文
本文是一篇在职硕士论文,本文目的在于研究我国地方政府不断增长的债务,给中央和地方带来的各种风险,通过分析总结地方政府债务风险的成因。全文以顺德区政务债务为蓝本。
本文是一篇在职硕士论文,本文目的在于研究我国地方政府不断增长的债务,给中央和地方带来的各种风险,通过分析总结地方政府债务风险的成因。全文以顺德区政务债务为蓝本,分析了我国地方政府债务的现状,通过建立体系评估债务风险强弱,并在此基础上提出解决我国地方政府债券风险的举措及策略。所得到的结论就是:一、综合评估地方政府债务:债务规模庞大,偿债的压力突出,且债务结构不合理,隐性债务潜在风险较大。需要中央政府对地方政府通过事权和财权的划分,从而建立顺畅的治理机制,达到防范和控制债务风险的目标。二、从制度上治理地方政府债务。通过政府债务“透明化”、建立风险指标预警体系、做好赔偿准备金、预算管理制度约束等,促进债务主体间建立对债务风险的共同互惠、互相信任的共识,形成系统的债务治理政策体系。

1 绪论

1.1 研究背景及意义
自 1994 年我国实施分税制改革以来,地方政府事权与财权不匹配的局面日益严重。地方政府担负着扩大地方基础设施建设、促进地方经济发展的重任,但财政支出已无法填补地方城镇化和基础设施建设持续日益扩大的投资缺口。2007 年美国次贷危机爆发后,我国出台了“4 万亿”投资计划,各级地方政府通过各种方式举债筹集相应的配套资金,成立了各种形式各异的融资平台,致使地方政府债务规模增长迅速,最终演变成庞大的隐、显性地方政府债务和扭曲的“土地财政”,加剧了财政风险和金融风险。2009-2012 年,地方融资平台经历了政策支持、盲目扩张到严格监管三个阶段,国家财政部、人民银行、银监会先后出台一系列监管政策,严格防控地方政府债务问题爆发。国家审计署发布我国政府性债务的审计结果显示:截止到 2013 年 6 月底,地方政府债务总规模是当年地方财政总收入的 2.59 倍。
2015 年 1 月 1 日执行的新《中华人民共和国预算法》允许地方政府发行债券,地方政府在发行债券时不能超出国务院事先设计好的限额,且举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准。同年,为了积极响应国发[2014]43 号《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的文件精神,财政部门在得到国务院审批后,一共将 32000 亿元额度地方政府债券用作存量债务的置换,计划在 3 年时间里以成本小、中长期的地方政府债券对上述审计报告确认的地方政府的高息债务(包括银行贷款、城投债和资管产品)及短期债务进行置换,地方政府债务化解进入时间换空间的阶段。2018 年至今,多个地方政府债务先后发生兑付风险,使得地方政府隐性债务问题最终浮出水面。
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1.2 国内外研究概述
1.2.1 国内研究概述
国内对地方政府债务的研究进入 21 世纪才广泛开展。对于地方政府债务的定义,姜宏青 王硕(2012)在分析梳理了样本资料后发现,无论是由地方政府债务的定义来说,抑或是由名称的来说,我国各地学者的观点与看法都不尽相同[1]。刘西友(2012)认为概念应扩展至“地方政府性债务”,从法律意义上,将负债主体的鉴定范围由政府机关和政府部门进一步扩大到与履行政府职能紧密相关的政府控制下的公共性企事业单位[2]。田希永 曹一秀(2016)认为地方政府和政府有关单位或政府性质的企业,在某个阶段提供信用支持或直接借入、担保,应如期履行债务偿还责任或担保义务的债务,以此保障债权人合法利益就属于地方政府债务[3]。王芳 谭艳艳 严丽娜(2017)基于会计学视角对政府负债进行界定和分类,统一政府债务口径,按负债形成原因分为金融负债、运营负债和承诺负债[4]。李升(2018)认为关于地方政府债务的相关表述包括“政府性债务”(2014 年前)、“地方政府债券”(2015 年至今)以及“隐性债务”(2017 年 7 月至今)等[5]。
对于地方政府债务能否有效促进地方经济增长,张军洲(1992)对地方经济发展与当地金融之间的关系进行研究分析,证明两者紧密相关,可相辅相成 [6]。王朝才 傅志华(2001)提出,在中国逐步推行地方政府公债体系不但能够有效缓解中央财政压力,又可以提高地方政府的工作责任心,将地方积极性充分发挥出来[7]。李一花(2002)研究得出,公共基础设施、民生工程的新建和完善是地方政府主要投融资方向,在提供公共服务、降低失业率、引导民间资本流向等方面起到积极作用 [8]。胡凡(2015)指出 20 世纪 80 年代中期实行的“拨改贷”投融资模式,极大提高了我国早期城镇化建设的效率[9]。屈宏斌 马晓萍(2016)认为债务驱动的基建投资作为主要的逆周期调节工作在经济增长中发挥了提高单位 GDP 信贷强度的作用[10]。李升 杨武 凌波澜(2018)认为基础设施投融资和地方政府债务风险是一把双刃剑,基础设施投资虽然增加债务规模,但同时也促进经济增长,而经济增长有助于降低债务风险[11]。
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2 地方政府债务的理论基础

2.1 政府与地方政府
“政府”一词最先来自于唐宋“政事堂”与宋朝“二府”的合称。中央机关在唐宋时代分为三省六部,三省分别是主管行政事务的尚书省、负责起草政令的中书省(其实就是秘书班子)、有权审查诏令的门下省(负责出纳及常命)。为了增加工作效率,唐朝有时候会选择合并门下省与中书省,统称为“政事堂”。到了宋朝以后,“政事堂”就成立于中书省内,并简称其为中书。与此同时,宋初年还推出了枢密使,负责军事方面,枢密院是其官署称呼。并将枢密院与中书省统称为“二府”。合并后的“政事堂”与“二府”就成为了如今的“政府”。
所谓政府,指的是国家实施社会管理或统治的机关,代表国家发号施令、解决事务的机构,亦即是国家代理机构以及官吏的一种称呼。正常情况下,政府又分为广义政府与狭义政府两种,前者是指立法、司法以及行政机关等代表国家行使权力的机关,后者是指执行国家权力的机关,也就是国家行政机关。由广义的定义来说,“政府代表着国家的权威性”。我们一般讲的政府都是狭义概念,包括了中央政府和地方政府。根据《中华人民共和国宪法》第 95 条规定以及第 96 条规定可知,省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡以及镇成立人民代表大会以及人民政府,各地权力机关就是各级政府的人民代表大会。在我国,中央政府主要是指国务院,地方政府是指省级或直辖市政府、市级政府、县级政府和乡镇一级政府共四级政府。目前,我国地方政府债务主要集中在市级和县级。
表 4-4 为顺德区 2010-2018 年间一般预算支出比重前五大的项目 单位:亿元
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2.2 债务与地方政府债务
根据我国《民法通则》第 84 条,债是根据法律规定或合同要求,在当事人之间形成的权利与义务关系,债权人享有权利,而债务人则需要履行相应的偿债义务。从经济意义看,债务是指必须归还的资金。
我国对地方政府债务的定义并不统一。2002 年 3 月 1 日实施的《辽宁省政府债务管理暂行办法》第二条,“由政府及其下属机关以合法担保、举借或在特定环境下由政府履行偿债义务的债务就是政府债务”。
2015 年 9 月 8 日,广州市人民政府办公厅印发的《广州市政府性债务管理办法修订》第二条,
“政府债务及政府可能存在的债务就是政府性债务。在这当中,包括了:(1)政府债务,也就是地方政府有义务偿还的债务。主要有:1、普通债务。这些债务通常来自于公共预算收入没有经济来源也没有计划偿债来源;2、专项债务。这些债务的收益及计划偿债来源一般以项目收益对应的专项收入、政府基础性收入、可以促进风险内部化;3、项目收益固定但项目收益不能实现全覆盖,不能覆盖的部分就视为普通债务,可以覆盖部分则视为专项债务。(二)政府可能存在的债务。指的是政府或有关机关根据法律法规,通过不同渠道进行提供担保而产生的债务,及公益二类事业单位、三类事业单位得到同级政府审批后举借的债务。”
2018 年 12 月 20 日,国家财政部关于印发《地方政府债务信息公开办法(试行)》(财预[2018]209 号)第二条中,“本办法认为,地方政府债务是指地方政府的普通债务和专项债务;预决算公开范畴内的政府债务余额、限额等信息,和公开范畴外的政府重大事项、债券发行以及存续期等信息就是地方政府债务信息;可能会提高或减少地方政府专项债券或一般债券的投资价值,使投资者切身利益受到影响的相关事项就是重大事宜。”
综上所述,地方政府债务是指地方政府和地方事业单位特地建设的基础设施性公司将公益性与基础性服务提供于民众,以地方政府信用和财政收入作为担保,向金融机构或社会法人、其他组织进行举债,到期还本付息的义务和地方政府机关提供担保形成的债务。
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3 我国地方政府债务现状·······························9
3.1 改革开放后我国政府债务发展阶段···························· 9
3.2 我国地方政府债务规模和增信方式····························11
4 地方政府债务的治理-以顺德区为例······························ 17
4.1 顺德区简介························ 17
4.1.1 概况································ 17
4.1.2 行政发展历程··························17
5 我国地方政府债务治理的建议································ 29
5.1 建立完善的地方政府债务管理体系···························29
5.1.1 名单化管理·························29
5.1.2 因城施策、一户一策························30

5 我国地方政府债务治理的建议

5.1 建立完善的地方政府债务管理体系
5.1.1 名单化管理
在 2010 年,国家财政部、银监会等部门以及部分专家及学者对融资平台的态度也从开始的鼓励支持转变为约束、限制、规范,各管理部门相继制定了平台发展的相关管理制度和文件,融资平台过度负债的现象得到控制,管理逐步规范,逐步进入规范化、市场化的发展轨道。
根据 2013 年 4 月 9 日中国银行业监督管理委员会下发的《关于加强 2013 年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》(银监发[2013]10 号),地方政府融资平台按照自身现金流覆盖债务本息的情况分为“无覆盖”、“半覆盖”、“基本覆盖”以及“全覆盖”。所谓“全覆盖”,指的是借款者拥有的资金流必须是其应还款的100%或以上;借款人拥有的资金流是其应还款总额的 70%-100%就是基本覆盖;在应还本息中,借款人拥有的资金流占比为 30%-70%就是半覆盖;在应还债本息中,借款人拥有的资金流占比低于 30%为无覆盖。
金融机构将地方政府融资平台划分为“仍按平台管理类”和“退出为一般公司类”(下文称“退出类”)监测和管理。“退出为一般企业类”,指的是通过核查评价与整改后,满足商业化贷款要求,自身的现金流稳定,可以对贷款本息进行全额偿还,从而往一般企业类客户管理转型的融资平台。2010-2018 年,已有 2710家融资平台实现商业化运营。
图 5-1 银监会公布我国融资平台退出数量
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结论
本文目的在于研究我国地方政府不断增长的债务,给中央和地方带来的各种风险,通过分析总结地方政府债务风险的成因。全文以顺德区政务债务为蓝本,分析了我国地方政府债务的现状,通过建立体系评估债务风险强弱,并在此基础上提出解决我国地方政府债券风险的举措及策略。所得到的结论就是:
一、综合评估地方政府债务:债务规模庞大,偿债的压力突出,且债务结构不合理,隐性债务潜在风险较大。需要中央政府对地方政府通过事权和财权的划分,从而建立顺畅的治理机制,达到防范和控制债务风险的目标。
二、从制度上治理地方政府债务。通过政府债务“透明化”、建立风险指标预警体系、做好赔偿准备金、预算管理制度约束等,促进债务主体间建立对债务风险的共同互惠、互相信任的共识,形成系统的债务治理政策体系。
三、促进向“服务型政府”转型,切实转变政府职能,把市场的还给市场,政府定好自己在社会主义市场经济中的角色,让市场起决定性作用。同时完善对地方政府绩效的考核方式,制定平衡记分卡,推进地方政府按照经济规律和谐发展小康社会。
参考文献(略)

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